农村养老一直是养老服务发展的重点难点。近年来，江苏省新沂市从解决农村敬老院问题入手，创新体制机制，加大资金投入，走出了一条以区域性养老服务中心建设助推农村敬老院转型升级和实现农村养老服务高质量发展的新路径、新模式。“新沂模式”亮点在于，充分发挥区域性养老服务中心的兜底保障功能，拓展居家社区服务功能，全面提升机构管理服务水平，为入住老年人提供专业化、标准化、精细化、亲情化的照料护理服务，大大提升了老年人的幸福感、获得感。

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破题

改不改背后是农村养老怎么干

2017年，民政部等六部门启动了为期4年的全国养老院服务质量建设专项行动，重点之一就是加强养老院安全管理。2019年，江苏提出所有养老机构均需配备消防系统。当时，新沂有20所农村敬老院，大多由上世纪九十年代中小学改建。多年来，各级财政投入了3600余万元对敬老院提档升级，但由于建筑年代早，常修常坏，多为C级危房，已失去修整的价值。而且，一所敬老院进行消防改造花费至少30万元，20所要600万元，镇级财力薄弱，很难投入大笔资金对敬老院进行改造。

改抑或不改的背后，农村敬老院何去何从？1958年，新沂建设了第一所农村敬老院，此后60多年的岁月中，敬老院在农村养老服务中发挥了举足轻重的作用。但困扰敬老院发展的根本性问题始终没有得到解决，包括布局不合理、基础设施差、服务不专业、安全隐患多等。同时，随着经济社会的快速发展，大批农村劳动力涌向城市，农村出现了大量的留守、空巢、独居和高龄老人。新沂65岁及以上老年人口达到15.39万，占户籍人口的14%，其中农村老年人占比53.6%，农村敬老院如何满足他们的养老服务需求？这不仅是困扰新沂的难题，也是新时代农村养老服务发展必须解决的课题。

农村敬老院改革，是历史发展的必然规律，也是现实发展的必然要求。2019年3月，国办印发《关于推进养老服务发展的意见》，其中有这样一段表述为敬老院发展指明了方向：“从2019年起实施特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程，积极发挥政府投资引导作用，充分调动社会资源，利用政府和社会资本合作、公建民营等方式，支持特困人员供养服务设施（敬老院）建设、改造升级照护型床位，开辟失能老年人照护单元，确保有意愿入住的特困人员全部实现集中供养。逐步将特困人员供养服务设施（敬老院）转型为区域性养老服务中心。”

以此为契机，徐州开展农村养老服务体系建设试点。彼时，占地18.8 亩的新沂养老服务中心正在建设当中，再加上市委、市政府的鼎力支持，新沂成为徐州农村养老服务体系建设的试点县市。新沂以农村敬老院向区域性养老中心转型为抓手，探索构建覆盖全市的多层次全要素农村养老服务体系。

2019年10月，新沂出台了建设区域性养老服务中心工作方案，规划在钟吾街道、北沟街道、唐店街道、瓦窑镇、棋盘镇、阿湖镇、时集镇等7个镇街，建设区域性养老服务中心。上文提及在建的新沂养老服务中心，作为7个区域性养老服务中心之一纳入规划，更名为钟吾养老服务中心。为高效推进区域性养老服务中心建设，新沂市委、市政府成立了工作专班，把这项工作列入2020年民生实事工程和人大、政协重点督办的民生实事项目。市委、市政府主要领导亲自调度，分管领导全程跟进，市民政局牵头抓总，会同有关部门形成了齐抓共管的工作格局，仅一年多时间，7个区域性养老服务中心全部建成投入使用。

奠基

三项改革激活一池春水

新沂市钟吾养老服务中心。

2020年8月31日，新沂市养老服务中心迎来了第一批入住的老人，共有百余人，来自窑湾敬老院、合沟敬老院和邵店敬老院。有的老人年岁已高，行动不便，工作人员将老人背下车并安排入住。相比从前条件简陋的房间，这里两栋6层高的住宿楼以廊道联接，合围形成的庭院是老年人日常活动的场所，室内陈设装饰也是焕然一新。

与农村敬老院相比，区域性养老服务中心绝不仅是硬件提档升级，而是建设布局、管理体制、运营机制三者的彻底改革，唯此才可能激活一池春水。

以往农村敬老院基本按照“一镇一院”配置，区域性养老服务中心则按照人口分布和养老服务需求规划布局。新沂区域性养老服务中心床位设置在300～400张，覆盖周边2～3个镇，全部按照护理型养老服务机构标准统一设计、统一建设、统一验收、统一交付使用。比如，房间门可以大小扇开启、卫生间为推拉门；建筑规格为多栋3～5层连廊庭院式建筑。7家区域性养老服务中心，总面积57304.41平方米，共设置床位2300余张，其中5家为新建。建设资金从哪来？新沂抢抓国家实施积极的财政政策、扩大内需战略等机遇，紧盯政策导向和资金投向，积极拓展融资渠道，向上争取中央预算内投资和专项资金4000多万元，同时发行专项债约1.6亿元，为区域性养老服务中心的建设提供资金保障。

在管理体制上，原来的农村敬老院的人、财、物全部归镇街所有，服务水平偏低。而新沂市的区域性养老服务中心不再是“镇办镇管”，资产、运营管理权限全部归市政府所有，由民政部门直接管理，原农村敬老院的管理服务人员由所在镇街安置，或择优录用到新建成的养老服务中心。

养老服务专业性强，区域性养老服务中心要想充分发挥作用，需要依托专业队伍进行运营。新沂市通过实地考察、公开比选，引进上海九如城、江苏汇乐集这样的专业养老服务企业。其中，九如城运营钟吾街道、唐店街道、瓦窑镇、棋盘镇、阿湖镇的5家区域性养老服务中心，汇乐集运营北沟街道区域性养老服务中心。

养老服务机构运营虽属轻资产运营，但农村养老市场发育不充分。为了让企业打消疑虑、做好服务，新沂市优化运营资金的供给，扶上马、送一程。建立特困人员供养标准自然增长机制，特困供养资金也从镇财政兜底变为市财政兜底，民政部门每月将特困人员供养经费、护理补贴打包给运营企业。同时，市财政每年统筹部分专项资金，用于支持区域性养老服务中心的建设运营。目前，区域性养老服务中心床位使用率达80%以上，运营机构实现了收支平衡、微利经营。

聚势

做好服务与探索发展融为一体

农村养老服务不同于城市，养老服务企业大多成长发展于城市。面对城乡养老诸多差异，九如城、汇乐集等企业坚持以人为本，在实践中探索，并相应做出调整。

新沂市区域性养老服务中心的老人大多是特困老人和失能失智的农村社会老人。九如城首先针对他们的饮食习惯和喜好，定期调整食谱。其次，特困老人普遍会有自卑感，为体现平等与尊重，在饮食、衣物、场所使用、参加活动等方面，机构中特困老人和社会老人的标准、待遇都是相同的。最后，根据新沂老年人的特点，创新服务内容，开展形式各样的特色服务，如九如币、乐龄游戏、爱心志愿、健康教育、长者委员自治等。其实，九如币在养老机构都有运用，但在城乡有所不同。在农村，主要是鼓励老年人养成良好卫生习惯等；在城市，主要是鼓励老人参加活动。

另一方面，运营农村区域性养老服务中心与运营城市养老服务机构也有相同点，其中之一就是对标准化工作的重视。九如城运营的5家中心实现了标准化运营、统一管理，质控小组定期检查纠偏。各中心之间互通互融，相互交流学习，有困难也会第一时间响应帮助。

汇乐集则倡导以情动人。2021年4月，汇乐集开始运营北沟养老服务中心，40多位特困对象入住。他们卫生习惯较差、安全意识淡薄，如何帮他们建立整洁有序的生活环境？工作人员打好感情牌，挨个摸底谈心，了解他们性格经历、健康状况和个人喜好，为每个人制定了服务“画像”，有的放矢地开展个性化服务。喜欢种植劳作的，就为他在公共区域开辟“小菜园”；喜欢外出的，就把一些行动不便老人的代购代办事务交给他；患有慢性病的，就主动关心他的身体情况，及时督促他进行康复治疗。渐渐地，老人对工作人员从抵触到接纳，逐渐建立了信任感。同时，北沟养老服务中心把文明卫生要求提炼为十几条，并冠之以“三大纪律八项注意”，希望这样有时代烙印的名称唤起他们的共鸣。每日三餐前、每场活动前组织老人诵读，以及举办有奖竞答等活动，潜移默化中让老人们接受卫生文明要求。经过一年多的持续管理与服务渗透，园区卫生环境得到了翻天覆地的改观，随地吐痰、床上抽烟等问题再无一例。每日早课前，老人们还主动摆好桌椅。

在新沂区域性养老服务中心，老人能享受到怎样的服务呢？每家中心设有配餐间、多功能室、娱乐室、门诊康复室、精神关爱室，护理型床位占比100%。每个房间都有数字电视、独立衣柜、呼叫系统、独立卫生间以及24小时热水供应。运营管理方面，则按照三级及以上养老机构标准，提供安全保障、生活照料、健康管理、康复护理、精神慰藉、文化娱乐、医疗服务、心理疏导、临终关怀等服务，按1：7的比例配备专业护理服务人员，护理员持证上岗率100%。

新沂市棋盘养老服务中心开展老人剪纸做灯笼等各种手工活动。

在开展机构养老的同时，区域性养老服务中心增设社区托养、日间照料、居家养老服务等功能，有效满足社会老年人的养老需求，形成社区、居家和机构“三位一体”养老综合体，实现了供养、托养、医养等养老服务的有机结合，公共养老资源得到充分利用。

企业也通过新沂区域性养老服务中心的实践，积极探索农村养老服务的解决方案。

此前，九如城对农村养老服务持有观望状态，但有感于新沂新颖的区域养老模式、优越的硬件条件以及政府的大力支持，开始运营养老服务中心。不到两年的实践，坚定了他们对农村养老服务的信心，并致力于探索农村养老服务“1+N”模式。“1”指的是县级养老服务中心，通过打造医养融合能力，使其辐射N个镇街养老服务中心，镇街养老服务中心再向社区居家延伸，从而建立农村三级养老服务体系。

汇乐集梳理了区域性养老服务中心的九大职能，即区域性特困对象集中照护中心、区域性保障群体普惠养老示范中心、区域性社区居家养老志愿服务中心、区域性老年人营养配餐中心、区域性养老服务人才培育中心、区域性养老服务顾问指导中心、区域性失能家庭照护支援中心、区域性家庭养老床位服务支援中心、区域性养老服务创新研究中心，努力将区域性养老服务中心打造成养老服务综合体。

立意

让基本养老服务惠及每一位老人

改革后，政府由提供服务转变为定政策、强监管、重保障，实现了政事分离、管办分开，更加专注于基本养老服务体系建设，让改革成果惠及每一位老年人。

坚持区域性养老服务中心的公益属性。一方面，为兜底保障的老年人提供更优质的服务，让他们在吃好穿暖的同时，情感、精神等需求得到满足。另一方面，积极开展普惠养老，优先保障低保家庭中失能老人、重度残疾老年人、困难空巢独居老人等群体的机构养老服务，费用按收住社会老人的85%收取。目前，7个区域性养老服务中心共收住特困人员、低保家庭等困难老年人和社会老年人共1346人。全市农村特困集中供养率达到50%以上，失能半失能特困供养对象实现100%入住养老机构。

建立健全养老服务综合监管制度。新沂市民政局定期协同市市场监管局、卫健委、消防大队等单位，在养老服务中心开展食品安全、疫情防控、消防安全等方面的培训，还联合财政、市场监管等部门制定出台《特困人员供养资金管理办法》和《区域性养老服务中心运营管理制度》，对安全管理、服务质量、资金使用等方面进行细化规范。市民政局设立养老服务监管办公室，安排专人负责区域性养老服务中心的运营监管，着力提升养老服务中心规范化、专业化和标准化管理水平。

强化养老服务要素保障。医养结合，是满足农村养老需求的有效途径。新沂市民政局对接医保部门，结合长护险的全面推广，将7个区域性养老服务中心全面纳入长护险服务机构。与此同时，积极协调医保、卫健部门，全面推进区域性养老服务中心深度医养结合：协调市中医院、人民医院打通老年人住院一站式服务绿色通道；在新沂钟吾养老服务中心设置一级综合医院的基础上，在瓦窑、棋盘、阿湖、唐店4个镇街的养老服务中心设置卫生室；推动时集镇白石卫生室进驻时集养老服务中心；依托市中医院就近便利的优势资源，在北沟养老服务中心设置老年康复室。通过这些举措，新沂区域性养老服务中心建立了入住老年人小病在院看、大病直接住、重病上门救的医疗服务保障机制。

养老服务人才队伍建设，是推动养老服务高质量发展的强基工程。新沂致力于强化人才培养，加大人才引留，并建立奖励机制。充分利用九如城、汇乐集等企业，先后培养了400多名养老服务专业人才，到养老机构和居家养老服务机构就业。积极对接徐州卫生学校，把区域性养老服务中心作为护理专业学生的实训基地，并引进大中专院校毕业生10余人到新沂养老机构就业，给予一次性入职补贴，共计13万余元。积极开展岗位练兵活动，每年组织一次在岗护理员、养老院长岗位轮训，开展一次护理员职业技能大赛，建立职业技能等级、工作年限与入职补贴挂钩制度，增强养老护理员职业吸引力。

原标题：《打造农村养老服务改革创新的“新沂模式”》